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Das Gesetzgebungsverfahren der
Bundesrepublik Deutschland
Die Gesetzesinitiative
Wer darf einen Gesetzentwurf einbringen?
Nicht jedermann kann einen Gesetzentwurf beim Deutschen Bundestag einbringen. Die Verfassung sieht
vor, daß ein Gesetzentwurf nur von den drei Staatsorganen, d.h. aus der Mitte des Bundestages, von der
Bundesregierung oder vom Bundesrat, eingebracht werden kann.
Die Bundesregierung stellt mit zwei Dritteln der eingebrachten Gesetzentwürfe, den sog.
Regierungsvorlagen, das bedeutendste Organ der Gesetzgebung dar. Dies ist typisch für das
Regierungssystem, da die Mehrheit des Bundestages aus der Bundestagswahl
Wie entsteht ein Gesetzentwurf?
Gesetzentwürfe können viele Ursprünge haben. Zu nennen sind verschiedenste Impulse, als da wären zum
einen das Regierungsprogramm zu Beginn der Wahlperiode, oder sich rasch verändernde Sachverhalte
(z.B. politische Umwälzungen, wie die Wiedervereinigung oder umzusetzende EU - Richtlinien), aus der
höchstrichterlichen Rechtsprechung resultierende Neuregelungen (z.B. durch ein Urteil des
Bundesverfassungsgerichts), Gesetzesanliegen kommunaler Spitzenverbände oder auch Themen, die
durch öffentliche Diskussion und die Massenmedien zunehmend problematisch oder regelungsbedürftig
erscheinen.
Der Referentenentwurf
Mit dem Beschluß, daß ein bestimmtes Problem durch eine gesetzliche Regelung gelöst werden soll,
beginnt die Referatsleitung des zuständigen Ministeriums mit der Ausarbeitung des Gesetzentwurfes. Die
genaue Vorgehensweise regelt die gemeinsame Geschäftsordnung der Bundesministerien, GGO II
genannt.
Gesetzentwurf der Bundesregierung
Gesetzentwürfe der Bundesregierung sind zunächst dem Bundesrat zur Stellungnahme zuzuleiten. Man
nennt diesen Verfahrensabschnitt den ersten Durchgang im Bundesrat\"; dies ist nur bei
Regierungsentwürfen notwendig. Der Bundesrat hat im allgemeinen die Möglichkeit, innerhalb von 6
Wochen zu dem Regierungsentwurf Stellung zu nehmen. Bei umfangreichen Gesetzentwürfen kann der
Bundesrat jedoch aus wichtigem Grunde auch eine Fristverlängerung auf 9 Wochen beantragen. Dagegen
müssen Gesetzentwürfe, die von der Bundesregierung als besonders eilbedürftig bezeichnet worden sind,
innerhalb von 3 Wochen bearbeitet werden. Die Bundesregierung kann eine Stellungnahme,
Gegenäußerung genannt, zur evtl. Stellungnahme des Bundesrates formulieren. Daraufhin bringt die
Bundesregierung den Gesetzentwurf in den Bundestag ein.
Gesetzentwurf des Bundestages
Ein Gesetzentwurf aus der Mitte des Bundestages wird direkt in den Bundestag eingebracht. Es ist die
einzige Möglichkeit für die Opposition, Gesetzentwürfe im Bundestag einzubringen, es sei denn, die
Opposition ist mit der Mehrheit im Bundesrat politisch identisch (wie z.B. jetzt in der 13. Wahlperiode).
Zu den Gesetzentwürfen aus der Mitte des Bundestages zählen auch die sog. verkappten
Regierungsentwürfe. Dabei werden Gesetzentwürfe, z.B. wegen ihrer Eilbedürftigkeit, nicht von der
Bundesregierung, sondern von den Mehrheitsfraktionen als Entwurf aus der Mitte des Bundestages
eingebracht. So erspart man sich den ersten Durchgang im Bundesrat, was aber eigentlich nicht im Sinne
unserer Demokratie ist, da so die Rechte des Bundesrates beschnitten werden.
Gesetzentwurf des Bundesrates
Die einzelnen im Bundesrat vertretenen Länder allein, können keinen Gesetzentwurf einbringen, dies kann
nur der Bundesrat im ganzen. D.h., der Gesetzentwurf eines Landes wird nur zum Gesetzentwurf des
Bundesrates, wenn sich alle anderen Länder diesem anschließen. Ein Gesetzentwurf des Bundesrates wird
der Bundesregierung zur Stellungnahme überwiesen. Die Bundesregierung leitet diesen dann dem
Bundestag zu. Für dieses Verfahren ist ein Zeitraum von 6 Wochen vorgesehen.
Die drei Lesungen (Beratungen) im Bundestag
1. Lesung im Bundestag
Die erste Beratung im Plenum des Deutschen Bundestages dient vor allem der Darstellung der
unterschiedlichen politischen Positionen und somit auch der Information der Öffentlichkeit durch Presse
und Medien. Hiermit wird ein Beitrag zur in unserer Demokratie wichtigen Transparenz des politischen
Alltags geschaffen.
Die erste Lesung endet allgemein mit der Überweisung des Gesetzentwurfs an einen Bundestagsausschuß.
In seltenen Fällen, oder bei unumstritten Entwürfen, kann jedoch auf Antrag von 5 v. H. der Abgeordneten
oder einer Fraktion, mit 2/3 Mehrheit der Bundestages beschlossen werden, ohne Ausschußüberweisung,
zur zweiten Lesung überzugehen.
Die Ablehnung eines Gesetzentwurfs in der ersten Lesung ist nicht möglich. Auch kann die erste Beratung
im Bundestag lt. Geschäftsordnung frühestens drei Tage nach Verteilung der Drucksache stattfinden.
2. Lesung im Bundestag
Die zweite Lesung beginnt frühestens zwei Tage nach Verteilung des Ausschußberichtes und der damit
einhergehenden Beschlußempfehlung. Diese Frist kann jedoch, ebenso wie die Überweisung des
Gesetzentwurfs, in der ersten Lesung auf Antrag von einer Fraktion oder 5 v. H. der Abgeordneten mit 2/3
Mehrheitsbeschluß verkürzt werden.
Die zweite Lesung dient dazu, über evtl. im Ausschuß beschlossene Änderungsvorschläge,
Änderungsvorschläge von Fraktionen und (wichtig) Änderungsvorschläge einzelner Abgeordneter,
abzustimmen. In der zweiten Lesung kann ein Gesetzentwurf schon endgültig abgelehnt werden, sofern
direkt zur Schlußabstimmung übergegangen wird, und er dort nicht die erforderliche Mehrheit findet.
3. Lesung im Bundestag
Die dritte Lesung findet direkt im Anschluß an die zweite Lesung statt, sofern keine Änderungsvorschläge
angenommen wurden. Bei beschlossen Änderungen beträgt die Frist zwei Tage nach Verteilung der
Drucksache. Diese Frist kann jedoch unter den gleichen Voraussetzungen verkürzt werden, wie bei der
zweiten Lesung im Bundestag. Änderungsanträge dürfen jetzt nur noch von Fraktionen gestellt werden.
Die dritte Lesung dient vor allem dazu, die beabsichtigte Stimmabgabe der Parteien vor der
Schlußabstimmung zu begründen und somit die Aufmerksamkeit der Wähler zu erlangen, kurz, um die
Öffentlichkeit zu informieren.
Schlußabstimmung
Nach dem Ende der dritten Beratung (manchmal auch zweiten Beratung) erfolgt die Schlußabstimmung
im Bundestag. Wird der Gesetzentwurf angenommen, wird er direkt durch den Präsidenten des
Bundestages an den Bundesrat weitergeleitet. Andernfalls ist das Gesetzesvorhaben bereits gescheitert.
Die Beratungen im Bundesrat
Zustimmungsgesetz
Handelt es sich bei dem soeben beschlossenen Gesetz um ein Zustimmungsgesetz, so kann dieses nur mit
der Zustimmung des Bundesrates endgültig verabschiedet werden. Im Klartext: Stimmt der Bundesrat
dem Gesetz nicht zu, ist es unwiderruflich gescheitert!
Einspruchsgesetz
Bei Einspruchsgesetzen kann eine ablehnende Haltung des Bundesrates vom Bundestag überstimmt
werden.
Nachdem nun die Unterscheidung im Gesetzgebungsverfahren erläutert wurde, schließt sich die Frage an:
Wo wird eigentlich festgelegt, ob ein Gesetzentwurf ein Einspruchs- oder Zustimmungsgesetz ist?\" Hier
gilt zunächst die einfache Regel: Bundesgesetze sind normalerweise Einspruchsgesetze.
Zustimmungsbedürftig sind sie nur dann, wenn eine Bestimmung des Grundgesetzes dies fordert, wie z.B.
bei Grundgesetzänderungen. Die Zahl solcher Grundgesetzartikel ist jedoch beträchtlich, so daß heute fast
die Hälfte der Bundesgesetze der Zustimmung des Bundesrates bedarf. Vor allem Artikel 84 (1) sowie
Artikel 105 (3) des Grundgesetzes tragen in hohem Maße dazu bei. Allgemein läßt sich sagen, daß ein
Gesetz als Zustimmungsgesetz zu behandeln ist, wenn es die Belange der Länder in besonderem Maße
berührt.
äDer einfache Fall: Keine Einwnde
Hat der Bundesrat keine Einwände gegen ein Einspruchs- oder Zustimmungsgesetz, so wird es
verabschiedet und es folgen Ausfertigung und Verkündigung durch den Bundespräsidenten. Damit ist das
Gesetz zustande gekommen.
Die andere Variante: Das Vermittlungsverfahren
Stimmt der Bundesrat einem Gesetz nicht zu, d.h. hat er Einwände, Änderungswünsche oder verweigert er
seine Zustimmung, dann wird der Vermittlungsausschuß angerufen.
ßDer Vermittlungsausschu
Der Vermittlungsausschuß ist ein aus Bundestag und Bundesrat gemischt zusammengesetztes Gremium,
das entsprechend dem Stärkeverhältnis der Bundestagsfraktionen zusammengesetzt ist. Insgesamt umfaßt
der Vermittlungsausschuß 32 Mitglieder, wobei jedes Bundesland durch mindestens ein Mitglied vertreten
ist. Die Sitzungen des Vermittlungsausschusses sind streng vertraulich und nicht öffentlich; auch die
Sitzungsprotokolle dürfen erst in der übernächsten Wahlperiode eingesehen werden, d.h. frühestens 5
Jahre später. Somit wird gewährleistet, daß im Vermittlungsausschuß einigungsfähige Kompromisse
erzielt werden können, die nicht unter dem Druck der politischen Parteien oder der jeweiligen Länder
stehen.
ßBeschluempfehlung des Vermittlungsausschusses
Die eventuell im Vermittlungsausschuß ausgearbeiteten Änderungsvorschläge werden zusammen mit der
Beschlußempfehlung wieder dem Bundesrat vorgelegt, welcher darüber nun zu entscheiden hat. Die
Beschlußempfehlung kann lauten, das Gesetz unverändert anzunehmen, es in geänderter Form
anzunehmen oder auch es ganz abzulehnen.
Entscheidung des Bundesrates
Hier kommen wieder die beiden unterschiedlichen Gesetzesformen, Einspruchs- oder Zustimmungsgesetz,
zum Tragen.
üEntscheidungen ber Einspruchsgesetze im Bundesrat
ÄVariante 1 (ohne nderung, Annahme)
Hat der Vermittlungsausschuß keine Änderungsvorschläge und entschließt sich der Bundesrat, das Gesetz
unverändert anzunehmen, ist das Gesetz damit verabschiedet und kann durch den Bundespräsidenten
verkündet und ausgefertigt werden.
ÄVariante 2 (ohne nderung, Einspruch [Ablehnung])
Hat der Vermittlungsausschuß keine Änderungsvorschläge und lehnt der Bundesrat das Gesetz mit
einfacher/zwei Drittel Mehrheit ab, kann der Einspruch des Bundesrates vom Bundestag mit
einfacher/zwei Drittel Mehrheit überstimmt werden.
ÄVariante 3 (mit nderung, Annahme)
Vom Vermittlungsausschuß gemachte Änderungsvorschläge werden vom Bundesrat akzeptiert und
angenommen. In diesem Falle geht das Gesetz zurück in den Bundestag, der über die vom Bundesrat
beschlossenen Änderungen abstimmt. Schließt sich der Bundestag den Änderungen an, so ist das Gesetz
verabschiedet. Im anderen Fall kann der Bundesrat Einspruch einlegen, der aber wie bei Variante 2 vom
Bundestag überstimmt werden kann, so daß dann das Gesetz ohne die Änderungen des
Vermittlungsausschusses verabschiedet wird.
ÄVariante 4 (mit nderung, Einspruch [Ablehnung])
Vom Vermittlungsausschuß gemachte Änderungsvorschläge werden vom Bundesrat mit einfacher/zwei
Drittel Mehrheit abgelehnt (selten der Fall). Der Bundestag kann den Einspruch des Bundesrates mit
einfacher/zwei Drittel Mehrheit überstimmen.
üEntscheidungen ber Zustimmungsgesetze im Bundesrat
ÄVariante 1 (ohne nderung, Annahme)
Hat der Vermittlungsausschuß keine Änderungsvorschläge und entschließt sich der Bundesrat dem Gesetz
unverändert zuzustimmen, so ist das Gesetz damit verabschiedet und kann durch den Bundespräsidenten
verkündet und ausgefertigt werden.
ÄVariante 2 (ohne nderung, Zustimmung verweigert)
Hat der Vermittlungsausschuß keine Änderungsvorschläge und verweigert der Bundesrat dem Gesetz
seine Zustimmung, so ist das Gesetz gescheitert.
ÄVariante 3 (mit nderung, Annahme)
Vom Vermittlungsausschuß gemachte Änderungsvorschläge werden vom Bundesrat akzeptiert und
angenommen. Somit stimmt der Bundesrat dem Gesetz zu, und es wird verabschiedet.
ÄVariante 4 (mit nderung, Zustimmung verweigert [Ablehnung])
Vom Vermittlungsausschuß gemachte Änderungsvorschläge werden vom Bundesrat abgelehnt (selten der
Fall). Der Bundesrat verweigert seine Zustimmung, und das Gesetz ist gescheitert.
üAusfertigung und Verkndung
Ist ein Gesetz verabschiedet, so wird es durch den Bundespräsidenten ausgefertigt und im
Bundesgesetzblatt verkündet. Die Ausfertigung beinhaltet die Unterzeichnung durch den
Bundespräsidenten, den Bundeskanzler und die Minister der beteiligten Ministerien.
Die Rolle des Bundesverfassungsgerichts
Während des gesamten Gesetzgebungsverfahren besteht die Möglichkeit, daß das
Bundesverfassungsgericht zur Prüfung der Rechtmäßigkeit einer Gesetzesvorlage angerufen wird. Zum
Anrufen des Bundesverfassungs-gericht ist jedermann berechtigt. Meist wird dies jedoch von
Interessenverbänden oder Parteien wahrgenommen.
Ablauf der Legislaturperiode
Ein Sonderfall soll hier nicht unerwähnt bleiben:
Mit Ablauf der Legislaturperiode werden alle noch nicht abgeschlossenen Gesetzgebungsverfahren
abgebrochen. Die meisten dieser Verfahren werden in der nächsten Legislaturperiode aus der Mitte des
Bundestages erneut eingebracht, da so weder Bundesrat noch Bundesregierung Stellung beziehen müssen.
Generell werden zeitkritische Gesetzentwürfe der Bundesregierung teilweise durch die, die Regierung
bildenden Fraktionen eingebracht; sie werden dann auch als verkappte\" Regierungsvorlagen bezeichnet.
Fristen
Ein wichtiger Aspekt des ordnungsgemäßen Ablaufs des Gesetzgebungsverfahren, ist die Einhaltung
gesetzlich definierter Fristen. Problematisch ist jedoch, daß aus Fristverletzungen resultierende
Konsequenzen nicht fest vorgeschrieben sind. Auch unsere diesbezügliche Anfrage beim Referat für
Öffentlichkeitsarbeit des Deutschen Bundestages, (vom 14.11.96), blieb bisher unbeantwortet.
Wie sich später herausstellte, war dieses Problem für unsere Arbeit jedoch unerheblich, da eine Simulation
der Art von Fristen, wie wir sie vorfanden, in Leu Smart nicht vorgesehen ist .
Nachfolgend sind alle im Grundgesetz verankerten Fristen aufgelistet. Wie aus der Beschreibung
ersichtlich, sind die Fristen von verschiedensten Einflußfaktoren abhängig und würden von einem
Workflow-Management-System die Behandlung von Fristen in Abhängigkeit des Dateninhaltes erfordern.
Stellungnahme des Bundesrats zu Vorlagen der Bundesregierung nach Artikel 76 (2) Grundgesetz:
6 Wochen allgemein
9 Wochen bei Fristverlängerung aus wichtigem Grund oder Umfang der Vorlage
3 Wochen zu von der Bundesregierung als eilbedürftig gekennzeichneten Vorlagen
6 Wochen zu eilbedürftig gekennzeichneten Vorlagen mit Fristverlängerung
9 Wochen zu Änderungen des Grundgesetzes, Übertragung von Hoheitsrechten
Stellungnahme der Bundesregierung zu Vorlagen des Bundesrates nach Artikel 76 (3) Grundgesetz:
6 Wochen allgemein
9 Wochen bei Fristverlängerung aus wichtigem Grund oder Umfang der Vorlage
3 Wochen zu vom Bundesrat als eilbedürftig gekennzeichneten Vorlagen
6 Wochen zu eilbedürftig gekennzeichneten Vorlagen mit Fristverlängerung
9 Wochen zu Änderungen des Grundgesetzes, Übertragung von Hoheitsrechten
Zeitraum des Gesetzgebungsverfahrens im Bundestag zu Vorlagen von Bundesrat, Bundesregierung und
aus der Mitte des Bundestages nach Artikel 76 (3) Grundgesetz:
Der Bundestag hat über die Vorlagen in angemessener Frist zu beraten und Beschluß zu fassen.
Beratungen über einen beim Bundesrat eingegangenen Gesetzbeschluß nach Artikel 77 (2) Grundgesetz:
Die Frist zur Einberufung eines Vermittlungsausschusses durch den Bundesrat beträgt 3 Wochen.
Zustimmungsgesetz: Wird kein Ausschuß einberufen oder keine Einigung im Vermittlungsausschuß
erzielt, hat der Bundesrat nach Artikel 77 (2a) Grundgesetz:
in angemessener Frist über die Zustimmung Beschluß zu fassen.\"
Einspruchsgesetz: Gegen ein vom Bundestag beschlossenes Gesetz kann der Bundesrat nach Artikel 77
(3) Grundgesetz:
binnen 2 Wochen Einspruch einlegen.\"
Fristbeginn: Bei Eingang des beschlossen Gesetzes oder bei einem Vermittlungsverfahren, ohne Einigung,
durch die Mitteilung des Ausschußvorsitzenden.
Artikel 82 (2) Grundgesetz definiert den Zeitpunkt des Inkrafttretens von Gesetzen:
Jedes Gesetz und jede Rechtsverordnung soll den Tag des Inkrafttretens bestimmen. Fehlt eine solche
Bestimmung, so treten sie mit dem vierzehnten Tage nach Ablauf des Tages in Kraft, an dem das
Bundesgesetzblatt ausgegeben worden ist.\"
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